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棚户区改造调研报告(二)

瀛伟法律观察2021-06-06 13:47:58


前言

 

上一期中我们就棚户区改造的概念和历史沿革与大家进行了交流,本期我们将与大家探讨棚户区改造的现实和问题。以期能给棚户区改造带来有益的启发和思考。不当之处欢迎指正,提出意见。


棚户区改造的现实和问题

 

一、棚户区改造的现实

 

棚户区是中国城市化进程中出现的典型现象,成因不尽相同,它曾经解决了不少贫困家庭的住房问题,但现在这些大量存在的棚户区住房简陋,环境较差,安全隐患多,已成为阻碍城市健康发展的瓶颈,严重损坏了城市形象,甚至会引发一些社会问题。因此棚户区问题是实现城市快速发展、提高城市竞争力急需解决的问题。

 

从全国看,据国务院发布的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》明确,截至2014年底,全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户,有效改善了困难群众的住房条件,发挥了带动消费、扩大投资的积极作用,促进了社会和谐稳定;2015—2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。目前我国正处于2015-2017年棚改三年行动计划的最后一年,今年5月份国务院常委会会议确定,实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划,再改造各类棚户区1500万套,兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

 

从山东省看,“十三五”期间全省改造棚户区180万套,2016年,山东省棚户区改造完成投资1296亿元,实际开工53.4万套,连续7年提前超额完成国家下达的棚户区改造任务。今年5月全省棚户区改造工作现场会召开,今年全省棚改计划76.36万套,约占全国的12.7%,数量居全国第一位。

 

从烟台市来看,自2012年以来,全市累计实施棚户区改造9.2万户,实现了城中村、城边村居民完全市民化。2017年,烟台全市棚改任务量为2.77万套,创历年之最。下一步,烟台要瞄准“到2020年完成现有棚户区改造任务”的总体目标,对辖区内现存棚户区进行全面摸底,抓紧编制2018-2020年改造规划和年度计划。

 

可以说,棚户区改造是城市更新中重要板块之一,可以有效的改善困难群众住房条件,缓解城市内部二元矛盾,提升城镇综合承载能力,促进经济增长与社会和谐。因此,在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上,逐步将其他棚户区、城中村改造,统一纳入城市棚户区改造范围。实际操作上,棚改原来只改造国有土地上的棚户区,而今扩大到城市规划区内的棚户区,包括集体土地上的城中村。


 

二、棚户区改造的主要法律问题

 

由于棚户区存在形式多样,点多面广,该项工作起步较晚,没有经验可供参考,导致难度很大。本文仅提抛砖引玉的提出几个法律问题,实际上还有许多的法律问题需要研究,这种研究对完善棚户区项目的改造,保证群众的合法利益,保障棚改项目的顺利进行都有重要意义。

 

(一)土地性质的困境

 

棚户区改造工作难点所涉及到的法律问题主要集中在土地及房屋征收方面,目前,棚户区的改造,较多的涉及到农村集体经济组织,从全来国看,不少地区的棚户区改造既有国有土地范围上的棚改,又有集体土地范围上的棚改,还有国有土地和集体土地交杂在一起的棚改项目,能够看到,整体改造情况非常复杂,具体成因也不一致。

 

就烟台市而言,据瀛伟律所调研,从芝罘区、福山区的棚户区改造范围来看,第一,有的集体经济组织整体由村民委员会改为居民委员会,土地整体变为国有并依法进行了征收手续,例如芝罘区的金沟寨;有的集体经济组织尚未村改居,例如芝罘区的黄务、西林;有的村中插花式的存在国有土地情况,例如芝罘区的上曲家村;有的集体经济组织进行了村改居,土地性质变为国有但未依法履行程序,仍按照村集体的模式管理,例如芝罘区的珠玑。现实情况可谓纷繁复杂。

 

相对的是,针对集体土地征收的矛盾却越来越突出,我国还没有专门制定一部为集体土地和房屋征收规范性的法律、法规,山东省为了规范土地征收程序,维护被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人的合法权益,结合本省实际,制定了《山东省土地征收管理办法》,并于2011年1月1日开始实施。

 

但需要注意的是,《山东省土地征收管理办法》中对集体土地上的房屋征收问题,仅在第20条进行了原则性的规定:“因征收土地拆迁农村集体经济组织成员房屋,影响其居住的,应当保障其居住条件”,但对集体土地上房屋如何征收、征收主体、征收程序、补偿标准等均没有细化,操作性不强。

 

(二)改造的实施主体

 

由于棚户区改造是政策上的术语,在国家法律中并无能查到棚户区改造的条文,所以各个地方对棚户区改造的性质都有不同的理解,由于法律的适用不同,棚户区改造的程序、安置等都有着巨大的差别,对此问题,我们认为,存在这样的问题,主要是没有准确界定棚户区所处的土地性质而造成的。

 

对于国有土地上的棚户区改造,可依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行,该条例中对征收主体、征收程序、相关标准的确定等都进行了明确的规定。对于我省农村集体土地上的征收,可依照《山东省土地征收管理办法》执行,该办法中也规定了农村集体土地征收主体、征收程序、土地征收安置补偿以及地上附着物、青苗的补偿标准。

 

但在棚户区改造中,在集体土地上需要棚改的基本上都属于宅基地,村旧址范围内的土地还包括部分村址周边的集体土地,而《山东省土地征收管理办法》的补偿更多的是指集体可耕地。这种情况下对于宅基地上房屋的棚改,并没有成型的法律法规可以依据,在棚改中,由谁来作为房屋搬迁的改造主体,谁对房屋的搬迁、补偿、安置等承担责任都是亟需解决的问题。

 

我们注意到,山东省人民政府办公厅2017年4月下发了《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》的规定,其中载明在实施土地征收时,涉及集体土地上居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁的,应当由市、县(市)政府确定的拆迁机构或相关街道办事处、乡(镇)政府与产权人签订拆迁补偿安置协议,拆迁补偿安置协议视为征地清点、确认材料。

 

因此,在棚改过程中,如何适用法律对改造主体予以准确定性界定,它不仅是房屋拆迁安置的基本点,也是正确解决棚改纠纷的前提条件,可以说是整个改造工作的重点,也是不可逾越的基本问题,只有准确确定改造主体,并使其符合法律规定,其后的工作才顺理成章,才能实现“看得见的正义”。

 


(三)棚户区改造的常见模式

 

尽管各地棚户区改造的模式存在差别,但归纳起来较为常规的种类有:

 

1、政府包办型:主要是指由属地政府出资完成棚户区土地的征收、土地的前期开发和拆迁安置工作,这种模式主要针对的是国有土地,主要法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

 

2、政府主导与市场运作结合型:主要是指属地政府从规划、土地征收、项目招拍挂或净地收储后土地招拍挂等制度和程序方面进行主导,不再承担前期土地整理、拆迁安置等前期改造资金,所需资金引入市场主体进行投入。该模式在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布前,常见的做法为:由属地政府出面与市场主体签订改造协议,或经属地政府鉴证由村委或集体经济组织与市场主体签订改造协议,由市场主体垫付前期改造资金;将安置房用地与补偿用地捆绑进行项目招拍挂,同时将承担拆迁安置工作以及安置房的代建工作,作为摘牌的必要条件,即拆建合一。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后,拆建合一式的项目捆绑招拍挂不再可行,土地要拆成净地方能进入储备和招拍挂,这就需要进行土地的前期整理和初步开发工作,该工作应由政府法定的征收部门承担,拆建因此分离。鉴于政府财力有限,对该阶段所需资金,常常采取合作方式由市场主体垫付,待补偿用地招拍挂完成,再以返还的土地出让金予以偿还。

 

3、合作开发型:主要是指村委或集体经济组织与市场主体组成项目性的法人,或不组成项目性法人而仅签订协议,进行合作开发改造。该模式下,村委或集体经济组织常常是以提供土地使用权作为合作条件,市场主体则以提供所需资金作为条件。

 

4、自助型:主要是指在属地政府指导和支持下,由村委或集体经济组织自筹资金、自行进行改造或搬迁工作,房屋等搬迁完成后,再由属地政府通过相关程序将集体土地征收为国有土地,然后进行招拍挂程序。


可以说,在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施之前,如何拆迁、如何改造、改造模式相对混乱。《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施之后,用法律的形式规范了国有土地上房屋征收与补偿活动,需要严格按照规定执行,导致规定的层面周期长。相对而言,由于棚户区改造具有特殊性,其作为本届人民政府特殊的政策性任务,我们需要研究相对之外的路径如何走,下一期我们将就之前参与部分棚改项目中所遇到的问题进行分析,从而有针对性的提出建设性建议。




 

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