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调研报告||关于延庆区美丽乡村建设的思考

北京农村经济2020-01-13 13:07:24

作者:北京市延庆区委常委、区委办公室主任



美丽乡村建设以人与自然和谐相处为宗旨,以合理布局生产、生活、生态功能为准则,通过科学规划、涵养生态、壮大产业、完善功能、再造乡风等措施,促进城乡一体化发展、提高人民幸福指数、增强可持续发展能力。目前,延庆担负着推动北京建设国际一流和谐宜居之都、筹办举办世园会和冬奥会的艰巨使命,建设美丽乡村进而建设美丽延庆,是圆满完成这些使命的必然选择。深入分析延庆美丽乡村建设现状,借鉴国内外有益经验,打造美丽乡村建设的延庆版。



一、经验借鉴


(一)发达国家乡村建设的特征


一是日本的“造村运动”。日本的造村运动始于20世纪70年代末。造村运动的出发点以振兴产业为手段,促进地方经济发展,振兴逐渐衰败的农村。随着造村运动发展,内容扩展到整个生活层面,包括景观与环境的改善、历史建筑的保存、基础设施的建设、健康与福利事业的发展等。在造村运动中,最具影响的是“一村一品”运动,每个村庄挖掘自身优势,开发出至少一种具有地方特色的拳头产品,并力图形成产业基地,打入国内外市场。经过长期分阶段推进的综合建设,日本逐步缩小了城乡差距,农民的生产生活条件赶上甚至超过了城市居民。


二是韩国的“新村运动”。韩国政府于20世纪70年代,在当时国家农业落后、农民贫困、城乡差距拉大的情况下,开展了新村运动,主要包括改善农村公路、改善住房条件、农村电气化、农民用上自来水、推广高产水稻品种、增加农民收入、兴建村民会馆7个方面。“新村运动”发展初期,主要采用政府主导型的发展模式,根据开展程度以及村庄原有基础条件不同,把全国农村划分为基础村庄、自助村庄和自立村庄三类,选定不同的工作重点,由政府投资建设,进行“差别式”指导。中期采取政府培育、社会跟进的发展模式,政府把工作重点转移到鼓励发展畜牧业、农产品加工业、特色农业、农村保险业以及农协组织的建设上。后期逐步转入国民主导型发展模式,政府通过制订规划、协调、服务,运用财政、服务等手段,为国民自我发展创造更有利的环境。


三是德国的“村庄更新”。19世纪初期,德国开始了从农业社会向工业社会的转型,乡村随之发生了深刻变革。此过程中,村庄更新作为改善乡村生活条件的基本手段起着举足轻重的作用。1960年,德国村庄更新主要着重于村庄基础设施和公共服务设施的改善。但由于这一阶段村庄的公共补贴资金主要用于大规模建筑物拆除工程和街道扩建,导致德国乡村诸多历史性建筑快速消失,乡村特色湮灭。为扭转这一趋势,1980年初,德国开展了“我们的乡村应更美丽”行动,对乡村原有形态和自然环境、聚落结构和建筑风格、村庄内部和外部交通等按照保持乡村特色和自我更新的目标进行合理规划与建设。更新后的村庄不再是城市的复制品,而是有着自身特色和较强自我发展潜力的村落。


(二)国内典型地区的美丽乡村建设模式


一是安吉的“一二三产联动”模式。这一模式以打造“中国美丽乡村”为抓手,以建设生态文明为前提,依托优势农业产业,在农村内部大力发展以农产品加工业为主的第二产业和以休闲农业、乡村旅游为龙头的第三产业。目标是把全县187个行政村建设成“村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福”的全国生态环境最优美、村容村貌最整洁、产业特色最鲜明、公共服务最健全、乡土文化最繁荣、农民生活最幸福的社会主义新农村。这一模式的最大特点是以经营乡村理念推进美丽乡村建设。


二是临安的“绿色家园、富丽山村”模式。临安市在2010年提出打造“绿色家园、富丽山村”的战略部署,在实践中形成了独特的模式。这一模式兼顾了农村从生产到生活、从基础设施到文化文明、从生态保护到社会管理等各方面的需求,建设目标是通过十年努力,逐步把临安市农村建设成生态环境优美、村风民风和谐、产业模式多样、社会保障健全、乡土文化深厚、农民生活安康的美好家园。按照“村点出彩、串点成线、板块打造、面上洁净”的工作思路,设计了“整治村”“特色村”“精品村”三种类型,逐渐建设成为环境优美、经济富裕、内涵丰富的“美丽乡村”品牌。


三是宁国的“五位一体”模式。宁国市从2010年启动“美丽和谐乡村建设”,在“大生态、大循环、大和谐”理念指导下,形成了经济高效、环境优美、文化开放、政治协同、社会和谐“五位一体”的新农村建设“宁国模式”。这一模式具有把握生态文明主线、坚持因地制宜原则、引导社会力量参与、创新农村社会管理和服务四个重要的实践特色,建设类型包括自然山水生产发展型、城郊结合生活富裕型、依托重大项目安置型、试点改革整村推进型、功能拓展文化旅游型和创意农业生态观光型六类。而农业部农村社会事业发展中心则把宁国市美丽和谐乡村建设的主要类型概括为景区带动型、旧村改造型、项目支撑型、生态依托型和城郊结合型五类。


四是衢州的“四级联创”模式。衢州市以县、乡镇、村、农户等4个层面为主体,创建美丽乡村建设先进县、示范乡镇、精品村和“五美”农户,形成了独特的“四级联创”的衢州模式。这一模式的总定位是“山水人居、和美家园”,总要求是“业强、民富、村美、人和”8个字。特别是在村庄整治和农房改造建设方面,衢州以改善农村基础设施为重点,以推进中心村建设为平台,以实施农村清洁工程为基础,以提高农民文明素质为根本,积极改进方式、提升品位、推进后续管理和强化动力支持。实施这一模式有利于调动各级干部的积极性,有利于发挥农民群众的主体作用,有利于形成上下联动推进的互动氛围。


(三)主要经验


一是坚持政府主导,社会参与。政府主导体现在组织发动、部门协调、规划引领、财政引导上,形成整体联动、资源整合、社会共同参与的建设格局。政府主导不是政府包办一切,美丽乡村建设要形成多元参与机制。以上相关地区都建立了齐抓共管、各负其责的责任机制。如,县一级政府负责美丽乡村总体规划、指标体系和相关制度办法建设,对美丽乡村建设指导考核等工作;乡级政府负责整乡统筹协调,指导建制村开展美丽乡村建设,并在资金、技术上给予支持,对村与村之间的衔接区域统一规划设计并开展建设;建制村是美丽乡村建设的主体,由其负责美丽乡村的规划、建设等相关工作。同时,理顺部门之间的横向关系,对各部门的责任和任务进行量化细分。资金投入上,发挥财政投入引导作用,积极吸引企业和社会资金共建美丽乡村。


二是坚持规划引领,项目支撑。从实践看,注重规划引领,通过项目形式进行推进,是美丽乡村建设的一条重要经验。编制美丽乡村规划要坚持“绿色、人文、智慧、集约”的规划理念,综合考虑农村山水肌理、发展现状、人文历史和旅游开发等因素,结合城乡总体规划、产业发展规划、土地利用规划、基础设施规划和环境保护规划,做到“城乡一套图、整体一盘棋”。要做到规划因地制宜,按照宜工则工、宜农则农、宜游则游、宜居则居、宜文则文的原则将建制村分类规划。要尊重群众意愿,通过“专家设计、公开征询、群众讨论”,确保村庄规划设计科学合理,达到群众满意。要注重规划的可操作性,把规划内容分解成定性定量的具体内容,转化成年度行动计划,细化为具体的实施项目,构建相应的指标体系。


三是坚持分类实施,突出特色。多数地区坚持从实际出发,在建设模式、进度、政策支持上不搞一刀切,使美丽乡村建设真正符合城乡发展规律,符合各地实际情况,符合群众发展要求。一般采用的是“先进抓巩固、中间抓提升、后进抓转化”的原则,按照三个层面分类推进美丽乡村建设。其中,先进村主要开展“三整治、三提升”,即整治旧房裸房、生活环境和农村污水,提升基础设施建设、乡村经济社会发展和生态保护管理水平,打造具有示范带动效应的美丽乡村样板;处于中等水平的村以整治旧房裸房、垃圾处理、污水治理、村道硬化、村庄绿化为重点,全面改善村庄环境景观面貌,提高农村人居环境水平;一般村主要抓好旧房裸房和生活环境整治,做到村容整洁、环境干净。


四是坚持多位一体,统筹推进。建设美丽乡村不是“涂脂抹粉”。虽各地在推进美丽乡村建设过程中,工作主要切入点基本都是改善提升农村人居环境,但更重视内涵,注重统筹建设,推进“环境改造、产业发展、文化建设”等方面协调发展,使“美丽乡村”内外兼修。概括起来,比较突出的特点是按照城乡发展一体化和建设生态文明的要求,依托良好的山水资源、生态本底和历史人文传承,突出形态美、生产美、生活美、生态美、和谐美“五位一体”统筹推进。



二、延庆美丽乡村建设取得成效及存在问题


(一)主要做法和成效


一是全面改善农村环境面貌。大力实施绿色村庄建设,推进村庄周围森林化、村内道路林荫化、村民庭院花果化、村内集中绿地人性化、河渠公路风景化、基本农田林网化,建设“村在林中、路在绿中、房在园中、人在景中”的景观,累计栽植乔灌花131万株,绿化进村路120条、街道515条,建成街心公园和街头绿地101处,增加绿化面积0.6万亩。深入开展村庄环境整治工程,大力拆除农村私搭乱建,有效清理土堆、粪堆、柴堆等村庄“三大堆”,按照“一村一品”原则绘制了一批特色文化墙。全面推行垃圾分类,建设村级垃圾房300余座,70%以上农户参与了垃圾分类。截至目前,延庆共有“首都绿色村庄”89个,“延庆区绿色村庄”146个。


二是全面加强基础设施建设。自2006年全面启动新农村建设以来,延庆按照“缺什么,补什么”原则,累计投入10亿多元全面完成农村五项基础设施和“三起来”工程。新增街道、进村路、道路747条,硬化村级路660余万平方米,铺设安全饮水管线476.5万米、污水处理管线24.4万米,建成太阳能浴室126座、垃圾房340座、秸秆气化站41座、沼气站10座,搭建吊炕4.26万铺,改厕7.1万座,安装太阳能灯1.55万盏、节能灯1.96万盏,完成农宅抗震节能改造3.2万户。基础设施和服务设施逐步完善,有效改善了农村的人居环境和生产生活条件,促进了农村节能减排和资源循环利用,有效缓解了农村人口、资源、环境的压力,取得了明显的生态效益、社会效益和经济效益。


三是不断夯实产业发展基础。大力发展都市型现代生态农业,加快农业产业结构调整,不断扩大有机农业种植规模,全面发展籽种、中药材、花卉、林菌、蜂业、彩薯等特色农业,开发农业的生产、生活和生态等多种功能,建设了万达有机农业园区等一批集农业生产、生态示范、休闲观光、农事体验等多功能于一体的特色农业园区,打造了一批特色农业产业村。积极发展乡村旅游,结合不同的地域特点,扎实推进“一沟一品”和“一村一品”的“沟带创意”和“旅游示范民俗村创意”建设,形成了独具特色的品牌。目前,已经形成了“百里山水画廊”“四季花海”等沟域品牌和火盆锅豆腐宴、地锅鱼、小馄饨、水磨炸糕、鹿宴等特色饮食品牌,培育了一批有特色、有规模、有档次的“山水人家”“休闲农庄”和“乡村酒店”等乡村旅游新型业态,乡村旅游收入占旅游业综合收入的10%左右。


四是持续发展社会民生事业。创新绿色生态就业模式,以护林、管水、生态保洁的绿色就业形式促进2.8万名农村劳动力实现就业。积极推进各类社会保险制度对接和整合,稳步做好参保扩面工作,社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等社会保障基本实现群体全覆盖,农村低保等社会保障待遇相关标准提高10%左右。逐步完善文化设施和服务体系,建设乡镇文化站15个、村级文化大院376个、农村数字影厅362家,文化大院和农村数字影厅、文化信息共享、益民书屋等设施的建设率达100%,全民健身设施覆盖率达到100%。大力完善农村医疗服务体系,建设村卫生室243个,开通了远程医疗网络,农村医疗卫生服务能力明显增强。大力开展生态文明村、生态文明户创建,努力弘扬“最美精神”,扎实推进平安延庆和法治延庆建设,努力让群众过上更有品质的生活。


(二)面临的主要问题


一是规划引领执行“力不强”。规划特色性有待加强,各村虽都制定了5年发展规划,但有的缺少通盘考虑,没有充分挖掘乡村文化元素,缺乏乡村特色;有的则照搬城市规划,不接地气,闭门造车,具体规划与群众需求和农村实际情况有较大差距。规划执行落实不够充分,延庆先后出台了《关于进一步加强农村住房建设管理的指导意见》、“县景合一”景观控制规划、《延庆县生态文明建设规划》等文件,对美丽乡村建设进行了详细安排部署,但有的村在具体工作中不按规划实施,存在等一等、看一看现象,规划执行落实水平有待提高,规划统筹引领作用需进一步发挥。


二是环境整治成果“基不固”。环境卫生治理难,农村污水处理还需加强,目前延庆15个乡镇376个行政村只有71个村庄铺设了污水处理管道,污水横流现象在一些村庄还一定程度存在;垃圾管理水平还需提升,376个行政村有220个村开展了生活垃圾分类,但普遍推行的是“二类粗分”,分类达标率还需提高。公共设施维护难,由于资金等各方面原因,一些村庄公共设施得不到及时更新和维护,不能正常运转。乱搭乱建制止难,目前农村乱搭乱建等违章建筑虽得到了遏制,但如长效管理机制不建立,随时会反弹。生活习惯改变难,群众虽然切身感受到环境质量提升给生活质量带来的变化,但是长期以来形成的生活、卫生习惯,制约了长期保持良好环境的意愿,一些村庄背街小巷仍存在柴草堆、土堆、粪堆、建筑余料乱堆现象。


三是乡村产业发展“质不高”。农业发展相对滞后,延庆农业生产延续了传统的分散经营模式,发展重点不明确,“样样具有,样样不精”,产业化程度不太集中,农业生产率比较低,农产品附加值有待提高,机械化程度有待提升,服务体系和质量管理体系还不健全,“延庆·有机农业”品牌还没有叫响。乡村旅游发展方式比较传统,主要以观光采摘、餐饮住宿为主,旅游休闲产品相对匮乏。旅游要素缺乏,在“吃住行游购娱”六要素中,住、娱、购三个要素发展不够,住宿率偏低、娱乐场所不健全、乡村旅游购物场所欠缺,没有形成大的产业链条,游客人均消费偏低。特色品牌知名度不高,经营率偏低,民俗旅游经营户只占挂牌户的60%左右。此外,农村缺乏创业创新人才,村级集体经济薄弱,农业专业合作社松散,缺乏凝聚力和向心力等问题也制约了农村产业发展。


四是民生持续改善“担不轻”。农民收入水平还不高,从自身看,近年来延庆农民人均纯收入增幅年均在10%左右,增速并不慢。从全市看,2014年延庆农民人均纯收入在全市5个生态涵养发展区中最低,比全市京郊农民人均纯收入低3209元,相差15.9%,比收入水平相近的门头沟区低1844元,相差9.8%。权益保障力度还需加大,由于城乡二元结构长期存在,导致城乡居民基本权益不平等、收入水平不均衡,城乡公共服务不均等、要素配置不合理,农民在就业创业、收入分配、教育医疗等方面与城镇居民相比还有一定差距,保障和改善民生的“担子”还很重。


五是部门资源整合“劲不齐”。职能协调难,涉农部门众多,仅农口单位即有13个,另外还涉及组织部、发改委、住建委、旅游委、人力社保局、规划分局、国土分局、乡镇政府等单位,虽各单位对“美丽乡村”建设高度支持并积极参加,但由于管理条块分割、职能交叉,彼此间的行动不协调,部门之间各行其是,形成了大家争先恐后按照自己的目标建设“美丽乡村”的局面。项目衔接配套难,由于各部门涉农项目安排时序、渠道不同,很多项目难以有效衔接,难以将各部门项目整合在一起共同配套。政策集成难,据不完全统计,各委办局2014年共实施了90余项强农惠农富农政策,缺乏统一的政策统筹机制,各部门对政策的争取、使用、监管各自为战,涉农资金存在“撒芝麻盐”分散使用的现象,政策实施效果缺少科学评估,未能发挥出政策的最大效用。



三、延庆美丽乡村建设的思路和对策


(一)总体思路


基于延庆美丽乡村建设的现状,借鉴国内外地区的先进经验,延庆美丽乡村建设应按照“环境展示美丽、产业支撑美丽、服务增添美丽、文化升华美丽、治理巩固美丽”的思路,着力推进环境提升、村庄建设、产业升级、乡风文明和社会治理五大工程,实现自然生态和人居环境、产业发展和农民增收、农民素质和精神文明、社会保障和社区服务全面提升,努力将区域农村打造成具有宁静自然田园美、整洁舒适人居美、创业发展生产美、崇德向善人文美、和谐幸福生活美“五美”的美丽乡村。


在工作原则方面,应坚持规划先行、分类实施,高标准、高起点编制美丽乡村建设规划,强化规划的引领和指导作用,同时分区域制定推进计划,明确年度建设目标。坚持因地制宜、突出特色,彰显农村的鲜明特点,保持农村田园风貌,传承乡村优秀文化,突出区域民俗特色。坚持政府引导、农民主体,充分发挥各级政府的推动和引导作用,发挥自下而上民主决策制度优势,尊重农民群众主体作用。


在工作目标方面,应按照抓点连线成片的方法,围绕世园会园区周边、妫水河边、主要景区周边、景观大道两边,聚焦重点、抓出特点、打造亮点,确保每年以不低于现有村庄15%的比例,有计划、有步骤推进美丽乡村建设。到2018年,重要区域和关键节点的重点村庄全部建成美丽乡村,初步打响延庆“首都美丽乡村”品牌。20192020年,进一步总结完善、深化美丽乡村建设,最终实现美丽乡村首都示范、全国一流的建设目标。


(二)对策建议


一是实施“环境提升”工程,打造宁静自然田园美。宁静自然田园美,就是要通过自然环境的生态化保护和景观化营造,将延庆农村建设成与城市景象截然不同、有大地田园独特魅力、看得见山望得见水记得住乡愁的风情之乡。生态环境是美丽乡村建设的根本,生态立区的延庆,更要将生态环境作为美丽乡村的最好名片用心经营。要着力保护自然生态系统,划定乡村开发边界和生态红线,加大森林植被和野生动植物的保护力度,加大水污染防治和水生态保护力度,落实“清洁空气”行动计划,减少农业生产污染。要持续开展环境综合整治,加强市容环境、秩序环境、设施环境整治,完善长效管护机制,实现环境管护全覆盖,保持治理的持续有效。


二是实施“村庄建设”工程,打造整洁舒适人居美。整洁舒适人居美,就是要通过人居环境的功能化改造和规范化引导,将延庆农村建设成风格协调相融、功能科学完善的安居之乡。近几年,延庆农村基础设施逐渐完善,但农村建筑杂乱无章,造成人居环境混乱、村庄风格破碎。今后,应着重加强村庄建设更新,让农村人居环境体现农庄田家之美、安居乐活之福、魂牵梦绕之情。要引导民居规范建设,完善农村住房建设管理办法,鼓励应用新材料、新结构、新能源,建设新民居。要推进新型农村社区建设,明确试点社区选址、功能布局、建设容量和人口规模,推动基本公共服务项目向农村延伸,逐步实现城乡教育、医疗、公交、文化设施、物业管理一体化。


三是实施“产业升级”工程,打造创业发展生产美。创业发展生产美,就是要通过农业产业的融合化发展和农民就业的多元化拓展,将延庆农村建设成经济欣欣向荣、农民增收致富的活力之乡。产业实力的壮大是美丽乡村建设的强大支撑,安吉、高淳等美丽乡村建设的典范,都将都市型现代农业、乡村旅游休闲产业作为主导产业,带动区域活力的迸发和农民收入的增加。延庆农业和乡村休闲旅游产业化水平不高,产业发展和农民增收还有很大潜力可以挖掘。要促进生态农业特色化提升,推进农业产业结构调整,重点发展籽种农业、有机农业、生态景观农业、会展农业,大力发展高效节水农业;突出科技支撑作用,增加名、特、优、新农产品生产供应;开发农业多种功能,大力提高产业融合倍增效能;继续开展农产品“三品一标”认证,全力提升延庆有机农业品牌的影响力。


四是实施“乡风文明”工程,打造崇德向善人文美。崇德向善人文美,就是要通过乡土文化的个性化展示和农民素质的现代化培育,将延庆农村建设成文化精华有效传承、农民素养普遍提升的文化之乡。乡风文明反映着农村的历史积淀和农民的精神面貌,既注重历史文脉传承,又注重现代元素植入。延庆拥有深受首都文化中心辐射的优势,拥有慈孝文化、长城文化、驿路文化、山戎文化等诸多文化遗产,要将这些文化要素贯穿美丽乡村建设始终,提升农村文化内涵。


五是实施“社会治理”工程,打造和谐幸福生活美。和谐幸福生活美,就是要通过农村社会的法治化治理和公共服务社会保障的均等化供给,将延庆农村建设成和谐秩序人人建、发展成果人人享的温馨之乡。秩序和谐才能成就美丽,生活幸福才能感受美丽。在农村社会秩序不佳、服务能力不强的情况下,有必要实行社会善治,让美丽乡村建设春风化雨、滋润人心。要创新农村社会治理形式,健全村民自治机制、社会组织培育发展机制,完善村规民约、自治章程等社会规范,健全村民事务代办制、社会治安综合治理机制。




此文来自:北京农村经济2018第一期



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